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Kurz gesagt: Es gibt keine Pflicht zur Koalition. Schließen Parteien eine Zusammenarbeit aus, bleiben vier Wege: eine Koalition anderer Parteien, eine Minderheitsregierung mit wechselnden Mehrheiten, eine Duldung ohne Regierungsbeteiligung oder Neuwahlen. Das Grundgesetz sieht für den Bund ein mehrstufiges Wahlverfahren vor, das auch eine Kanzlerwahl mit relativer Mehrheit ermöglicht.
Warum es keine Koalitionspflicht gibt
Parteien entscheiden frei, mit wem sie zusammenarbeiten. Weder Grundgesetz noch Parteiengesetz enthalten eine Verpflichtung, Koalitionsverhandlungen zu führen oder anzunehmen. Auch der Wahlausgang begründet keinen Anspruch auf Regierungsbeteiligung.
Ausschlüsse der Zusammenarbeit sind in der deutschen Geschichte nichts Neues. Sie betrafen zu verschiedenen Zeiten unterschiedliche Parteien und wurden teils über Jahrzehnte aufrechterhalten, teils später aufgegeben. Solche Beschlüsse fassen Parteitage.
Rechtlich bindend sind sie nicht — sie sind innerparteiliche Festlegungen mit politischer, nicht juristischer Wirkung. Ein Verstoß hätte parteiinterne Folgen. Für staatliche Organe hat er keine unmittelbare Bedeutung.
Die Kanzlerwahl im Bund
Artikel 63 des Grundgesetzes regelt ein dreistufiges Verfahren. Zunächst schlägt der Bundespräsident einen Kandidaten vor, der die absolute Mehrheit der Mitglieder des Bundestages benötigt. Erhält er sie nicht, kann der Bundestag binnen vierzehn Tagen selbst wählen, ebenfalls mit absoluter Mehrheit.
Gelingt auch das nicht, folgt ein weiterer Wahlgang, in dem die einfache Mehrheit genügt. Der Bundespräsident muss dann entscheiden, ob er den Gewählten ernennt oder den Bundestag auflöst. Diese Entscheidung liegt in seinem Ermessen.
Damit ist eine Regierungsbildung auch ohne feste Mehrheit möglich. Das Verfahren wurde bislang nie bis zur dritten Stufe geführt. Es existiert genau für solche Lagen.
Die Minderheitsregierung
Eine Minderheitsregierung verfügt über weniger als die Hälfte der Sitze und muss sich für jedes Vorhaben Mehrheiten suchen. In mehreren Bundesländern hat es solche Regierungen gegeben, teils über eine volle Wahlperiode. Auch in Skandinavien sind sie der Normalfall.
Der Vorteil liegt in der Handlungsfähigkeit ohne inhaltliche Zugeständnisse an einen Koalitionspartner. Der Nachteil ist der erhebliche Aufwand: Jedes Gesetz muss einzeln verhandelt werden. Der Haushalt ist dabei die schwierigste Hürde.
Kritiker halten Minderheitsregierungen für instabil, Befürworter verweisen auf gestärkte Parlamentsrechte. Die Erfahrungen sind gemischt und hängen stark von der politischen Kultur ab. In Deutschland gelten sie weiterhin als Ausnahme.
Duldung und Tolerierung
Bei einer Duldung sichert eine Partei der Regierung Unterstützung zu, ohne selbst Ministerien zu übernehmen. Vereinbart wird meist ein begrenzter Katalog von Vorhaben. Solche Modelle gab es in mehreren Bundesländern.
Für die duldende Partei hat das den Vorteil, Einfluss ohne Regierungsverantwortung zu haben. Für die Regierung bedeutet es Planungssicherheit ohne vollständige Koalition. Die Absprachen sind meist schriftlich fixiert.
Die Stabilität solcher Konstruktionen schwankt. Sie halten, solange beide Seiten einen Nutzen sehen. Bricht die Duldung, steht dieselbe Frage wieder im Raum.
Neuwahlen
Der Bundestag kann sich nicht selbst auflösen. Neuwahlen sind nur über zwei Wege möglich: über das Verfahren nach Artikel 63 bei gescheiterter Kanzlerwahl oder über eine Vertrauensfrage nach Artikel 68, die der Kanzler verliert. In beiden Fällen entscheidet der Bundespräsident über die Auflösung.
Dieses Verfahren wurde mehrfach genutzt, wobei die Vertrauensfrage jeweils bewusst verloren wurde, um Neuwahlen zu ermöglichen. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Praxis unter Bedingungen gebilligt. Es verlangt eine tatsächlich instabile Lage.
In den Ländern gelten eigene Regeln, häufig mit der Möglichkeit der Selbstauflösung des Landtags mit qualifizierter Mehrheit. Auch feste Fristen für die Regierungsbildung kommen vor. Die Verfassungen unterscheiden sich erheblich.
Die geschäftsführende Regierung
Bis eine neue Regierung gebildet ist, bleibt die alte geschäftsführend im Amt. Sie kann handeln, verzichtet aber üblicherweise auf weitreichende neue Vorhaben. Diese Zurückhaltung ist Konvention, nicht Vorschrift.
Nach der Bundestagswahl 2017 dauerte die Regierungsbildung fast ein halbes Jahr, ohne dass der Staat handlungsunfähig gewesen wäre. Auch in Belgien und den Niederlanden gab es weit längere Phasen. Verwaltung und Haushalt laufen weiter.
Rechtlich problematisch wird es erst, wenn ein neuer Haushalt fehlt. Dann greift die vorläufige Haushaltsführung mit engen Grenzen. Investitionen und neue Programme sind dann kaum möglich.
Was in den Ländern gilt
Die Landesverfassungen regeln die Wahl der Ministerpräsidenten unterschiedlich. Manche verlangen die absolute Mehrheit, andere lassen im späteren Wahlgang die relative genügen. Einige sehen automatische Neuwahlen vor, wenn binnen einer Frist keine Wahl zustande kommt.
Diese Unterschiede sind erheblich, weil sie bestimmen, wie lange eine Blockade dauern kann. In Thüringen etwa genügt im dritten Wahlgang die einfache Mehrheit. Solche Regelungen wurden nach schwierigen Regierungsbildungen mehrfach diskutiert.
Wer eine konkrete Lage beurteilen will, muss die jeweilige Landesverfassung heranziehen. Allgemeine Aussagen über Deutschland greifen zu kurz. Die Texte sind frei zugänglich.
Was das Grundgesetz zu Parteien sagt
Artikel 21 des Grundgesetzes garantiert Parteien die freie Gründung und Mitwirkung an der politischen Willensbildung. Über die Verfassungswidrigkeit einer Partei entscheidet allein das Bundesverfassungsgericht, und zwar auf Antrag von Bundestag, Bundesrat oder Bundesregierung. Bis zu einer solchen Entscheidung genießt jede Partei denselben Schutz.
Seit 2017 gibt es zusätzlich die Möglichkeit, verfassungsfeindliche Parteien von der staatlichen Finanzierung auszuschließen, ohne sie zu verbieten. Auch darüber entscheidet das Gericht. Dieses Instrument wurde geschaffen, weil ein Verbot sehr hohe Hürden hat.
Die Beobachtung durch den Verfassungsschutz ist davon zu trennen. Sie ist eine Verwaltungsentscheidung und wird regelmäßig gerichtlich überprüft. Sie hat auf die Zulassung zu Wahlen keinen Einfluss.
Häufige Fragen
Gibt es eine Pflicht zur Koalition?
Nein.
Was ist eine Minderheitsregierung?
Eine Regierung ohne eigene Mehrheit im Parlament.
Was bedeutet Duldung?
Unterstützung ohne eigene Regierungsbeteiligung.
Wie wird der Kanzler gewählt?
In bis zu drei Stufen nach Artikel 63.
Kann der Bundestag sich selbst auflösen?
Nein.
Wie kommt es zu Neuwahlen?
Über gescheiterte Kanzlerwahl oder Vertrauensfrage.
Wer regiert in der Zwischenzeit?
Die alte Regierung geschäftsführend.
Gelten in den Ländern dieselben Regeln?
Nein, die Landesverfassungen unterscheiden sich.
Wer kann eine Partei verbieten?
Nur das Bundesverfassungsgericht.
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Geschrieben von Bella, Redaktion frageecke.de — sie schreibt hier über Alltagsfragen und ihre Antworten.
