Wie viele Kommunen gibt es in Deutschland? Der Überblick

Kurz gesagt: Zur kommunalen Ebene gehören rund 10.700 Gemeinden und 294 Landkreise, dazu 107 kreisfreie Städte, die bereits unter den Gemeinden mitgezählt sind. Der Begriff Kommune ist kein Rechtsbegriff mit fester Definition, sondern ein Sammelbegriff für die Selbstverwaltungskörperschaften unterhalb der Länder.

Was Kommune bedeutet

Das Wort stammt vom lateinischen Ausdruck für Gemeinschaft und bezeichnet im deutschen Verwaltungsrecht die Gebietskörperschaften unterhalb der Länderebene. Dazu zählen Gemeinden, Städte und Landkreise. In einigen Ländern kommen Bezirks- oder Landschaftsverbände hinzu.

Anders als Gemeinde ist Kommune kein exakt definierter Rechtsbegriff, sondern eine Sammelbezeichnung. Deshalb schwanken Angaben zur Zahl je nachdem, was mitgezählt wird. Wer eine Zahl nennt, sollte sagen, welche Ebenen enthalten sind.

Gemeinsam ist allen Kommunen das Recht auf Selbstverwaltung, das im Grundgesetz verankert ist. Sie regeln ihre Angelegenheiten eigenverantwortlich im Rahmen der Gesetze. Dieses Recht ist verfassungsrechtlich geschützt.

Die zwei Ebenen

Die kommunale Ebene ist zweistufig aufgebaut: Unten stehen die Gemeinden, darüber die Landkreise, die mehrere Gemeinden zusammenfassen. Der Landkreis übernimmt Aufgaben, die eine einzelne Gemeinde überfordern würden. Dazu zählen Krankenhäuser, weiterführende Schulen, Abfallwirtschaft und Rettungsdienst.

Kreisfreie Städte gehören keinem Landkreis an und erledigen beide Aufgabenkreise selbst. Sie sind damit rechtlich Gemeinden mit erweiterten Zuständigkeiten. In Deutschland gibt es rund 107 von ihnen.

Ob eine Stadt kreisfrei ist, hängt am Landesrecht und meist an der Einwohnerzahl. Die Schwellen unterscheiden sich zwischen den Ländern erheblich. Auch historische Gründe spielen eine Rolle.

Die Landkreise

Deutschland hat 294 Landkreise, die in Bayern und Sachsen Landkreis, in Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein schlicht Kreis heißen. Ihre Größe reicht von wenigen zehntausend bis über eine halbe Million Einwohner. Auch die Flächen unterscheiden sich stark.

Geleitet werden sie von einem Landrat und einem gewählten Kreistag. In den meisten Ländern wird der Landrat direkt gewählt, in einigen vom Kreistag bestimmt. Die Amtszeiten liegen zwischen fünf und acht Jahren.

Die Kreise finanzieren sich vor allem über die Kreisumlage, die von den kreisangehörigen Gemeinden erhoben wird. Ihre Höhe ist regelmäßig Gegenstand von Streit. Eine hohe Umlage schwächt die Gemeindehaushalte.

Die Stadtstaaten

Berlin, Hamburg und Bremen vereinen Landes- und Kommunalebene in einer Verwaltung. In Berlin und Hamburg gibt es Bezirke, die Aufgaben wahrnehmen, aber keine eigenen Gebietskörperschaften sind. Bremen besteht aus zwei Städten, Bremen und Bremerhaven.

Für Statistiken bedeutet das Sonderregeln, weil sich kommunale und staatliche Ausgaben nicht sauber trennen lassen. Vergleiche mit Flächenländern sind deshalb schwierig. Das Statistische Bundesamt weist sie gesondert aus.

Auch politisch sind die Stadtstaaten Sonderfälle: Ihre Parlamente sind zugleich Landtag und Stadtrat. Diese Doppelrolle prägt die Zuständigkeiten. Sie führt regelmäßig zu Abgrenzungsfragen.

Weitere kommunale Verbände

Neben Gemeinden und Kreisen gibt es Zweckverbände, die einzelne Aufgaben gemeinsam erledigen, etwa Wasserversorgung oder Abfallentsorgung. Sie sind ebenfalls Körperschaften des öffentlichen Rechts. Ihre Zahl geht in die Tausende.

In einigen Ländern bestehen höhere Kommunalverbände, etwa Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen oder Bezirke in Bayern. Sie übernehmen überregionale Aufgaben wie Behindertenhilfe und Kliniken. Finanziert werden sie über Umlagen.

Diese Verbände tauchen in einfachen Zählungen meist nicht auf. Wer die kommunale Landschaft vollständig beschreiben will, muss sie mitnennen. Für die übliche Frage nach der Zahl bleiben Gemeinden und Kreise maßgeblich.

Wofür Kommunen zuständig sind

Der kommunale Bereich verantwortet einen erheblichen Teil der öffentlichen Investitionen, insbesondere in Schulen, Straßen, Kitas und Netze. Die kommunalen Investitionen übersteigen die des Bundes deutlich. Entsprechend wirken sich Haushaltslagen unmittelbar auf die Infrastruktur aus.

Gleichzeitig tragen Kommunen Sozialausgaben, die sie kaum beeinflussen können, etwa Unterkunftskosten und Eingliederungshilfe. Diese Ausgaben sind gesetzlich vorgegeben. Sie binden einen wachsenden Teil der Haushalte.

Aus diesem Verhältnis entsteht der Dauerstreit um die kommunale Finanzausstattung. Das Konnexitätsprinzip verlangt, dass wer Aufgaben überträgt, auch für die Finanzierung sorgt. Die praktische Umsetzung ist umstritten.

Wie sich die Zahl verändert

Die Zahl der Gemeinden sinkt seit Jahrzehnten durch Zusammenschlüsse, die Zahl der Landkreise ebenfalls, wenn auch langsamer. Kreisgebietsreformen sind politisch besonders umstritten, weil sie größere Räume schaffen. Mehrere Reformversuche wurden gerichtlich gestoppt.

Ostdeutsche Länder haben ihre Kreiszahlen nach 1990 mehrfach reduziert und dabei sehr große Flächenkreise geschaffen. Kritiker bemängeln die weiten Wege zur Verwaltung. Befürworter verweisen auf Kosten und Leistungsfähigkeit.

Für aktuelle Zahlen ist das Verzeichnis des Statistischen Bundesamts die verlässliche Quelle. Es weist Gemeinden, Kreise und kreisfreie Städte getrennt aus. Der Stichtag steht jeweils dabei.

Kommunalwahlen

Gewählt wird auf kommunaler Ebene in Abständen von fünf oder sechs Jahren, je nach Bundesland und Gremium. Gewählt werden Gemeinderäte, Kreistage und in den meisten Ländern auch Bürgermeister und Landräte direkt. Die Wahltermine fallen häufig mit Europa- oder Landtagswahlen zusammen.

Das Wahlrecht unterscheidet sich deutlich vom Bundestagswahlrecht: Verbreitet sind Kumulieren und Panaschieren, also das Häufeln mehrerer Stimmen auf eine Person und das Verteilen über Listen hinweg. Damit lassen sich einzelne Kandidaten gezielt stärken. Die Auszählung dauert entsprechend länger.

Bei Kommunalwahlen dürfen auch Unionsbürger ohne deutsche Staatsangehörigkeit wählen, sofern sie in der Gemeinde gemeldet sind. Das folgt aus dem Europarecht. Bei Landtags- und Bundestagswahlen gilt das nicht.

Bürgerbeteiligung

Alle Länder kennen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf kommunaler Ebene, mit denen Einwohner Sachfragen selbst entscheiden können. Voraussetzung sind Unterschriftenquoren und ein zulässiger Gegenstand. Bestimmte Themen wie der Haushalt sind meist ausgenommen.

Die Hürden unterscheiden sich zwischen den Ländern erheblich, was die Zahl erfolgreicher Verfahren stark beeinflusst. In manchen Ländern finden jährlich dutzende Entscheide statt, in anderen kaum welche. Entscheidend sind Quorum und Fristen.

Daneben gibt es Beteiligungsformen ohne bindende Wirkung, etwa Einwohnerversammlungen und Beiräte. Sie sind rechtlich schwächer, praktisch aber oft wirksam. Viele Gemeinden nutzen sie bei Bauvorhaben.

Häufige Fragen